Opracował: Rafał Piętka

Konsultacje prawne: radca prawny dr Ewa Prejs

1.    Założenia projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazują, że wysokość oraz sposób wyliczenia opłaty geodezyjnej będzie „utrwalana” w „Dokumencie ustalenia opłaty”. W tym względzie założenia odwołują się do nieznanych polskiemu systemowi prawnemu instytucji i konstrukcji prawnych. Również zawarta w tym względzie argumentacja budzi sprzeciw.

Ustawodawca zasadniczo odstępuje od wprowadzenia decyzji, jako formy prawnej działania administracji wówczas, gdy nakładane na adresatów obowiązki „wynikają bezpośrednio z przepisu prawa”.

W doktrynie oraz orzecznictwie prezentowane jest stosunkowo rygorystyczne stanowisko w kwestii obowiązków uznawanych za wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Sformułowanie „wynikają bezpośrednio z przepisu prawa” jest rozumiane w ten sposób, że prawo określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których ten obowiązek się aktualizuje oraz jego zakres. Oznacza to sytuację, w której bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego wynikają dla adresata określone obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010 r. II FSK 1495/2008 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r. III SA/Wa 29/2006). Takiego charakteru jednak nie ma projektowana regulacja. Przede wszystkim zgodnie z założeniami nie będzie wynikała z niej bezpośrednio kwota do zapłaty – ta indywidualizowana ma być bowiem dopiero w „Dokumencie ustalenia opłaty”. W tych okolicznościach wysokość obowiązku nie będzie wynikała bezpośrednio z przepisów prawa, lecz będzie wynikiem subsumcji przepisów i pewnych operacji matematycznych. Organ administracji winien dokonać zatem konkretyzacji obowiązków w formie decyzji administracyjnej.

                        Założenia projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie, w jakim przewidują wprowadzenie zamiast decyzji „Dokumentu ustalenia opłaty” są nadto niezrozumiałe. Skoro organy administracji są  w stanie wygenerować 4,5 mln „Dokumentów ustalenia opłaty”, to dlaczego nie jest to możliwe w przypadku decyzji administracyjnych? Koszt wystawienia jednego i drugiego dokumentu dla organu administracji jest w tym przypadku ten sam. Niejasna jest również koncepcja przysługujących od takiego ustalenia opłaty środków odwoławczych, skoro, aby zrealizować swoje uprawnienie do wniesienia środka zaskarżenia uprawniony w pierwszym rzędzie winien zażądać wystawienia decyzji administracyjnej, mimo, że w istocie  „Dokument ustalenia opłaty” będzie posiadał wszystkie cechy aktu indywidualnego.                                

                        Wspomniane przez autora założeń projektu nowelizacji aspekty proceduralne, które rzekomo utrudniają w sposób istotny realizację zadań w dziedzinie geodezji i kartografii nie zostały zwerbalizowane, co budzi również sprzeciw, skoro argumentacja w tym zakresie ma pozbawić strony elementu ochronnego, jakim jest określenie daniny publicznej w drodze aktu indywidualnego. Nadto, jak się wydaje te  problemy proceduralne sprowadzają się w istocie do konieczności realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co z łatwością może zostać rozwiązane poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę zapisu, zgodnie z którym art. 81 K.p.a. nie znajdzie w tym przypadku zastosowania.

2. Założenia projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób niezmiernie lakoniczny wskazują reguły, według których będą ustalane opłaty, co nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do tych założeń. W sposób lakoniczny wskazują również, które z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ulegną nowelizacji. Z treści założeń wnioskować jednak można, że zasadniczo regulacja zawarta w ustawie nawiązywała będzie w szerokim zakresie do systemu nakładania opłat określonych w dotychczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Budzi to sprzeciw jako, że postanowienia tego aktu poprzez użycie pojęć niedookreślonych uchybiają zasadom przyzwoitej legislacji i stanowią pole do nadużyć dla organów administracji, które w sposób całkowicie dowolny - jak dowodzi praktyka jego stosowania w różnych ośrodkach geodezyjnych -  ustalają kwotę spornej opłaty oraz paramenty służące ich naliczeniu (możliwość wprowadzenia współczynników do opłaty w zależności od zakresu robót, ich przedmiotu i istniejącego już zasobu). W ramach każdej z wymienionych powyżej kategorii wyróżnia się wyrażone kwotowo rodzaje opłat (np. za wznowienie znaków granicznych, aktualizację mapy, inwentaryzację przyłącza, transfer danych). Opłaty te w zależności od okoliczności konkretnego stanu faktycznego mogą zostać powiększone o określoną w rozporządzeniu sumę pieniężną. Na ostateczną wysokość opłaty danego rodzaju składa się zazwyczaj kwota stała oraz kwota dodatkowa ustalana przez organ administracji publicznej a casu ad casum.

W szczególności stosowane współczynniki, których wprowadzenie proponuje się również w założeniach, przy naliczaniu spornych opłat przez poszczególne starostwa wahają się od 0.00, 0.01, 0,5 do 1, 0 dla tej samej czynności geodezyjnej co prowadzi do różnić odpowiadających nawet stukrotności wysokości najniższej opłaty. Kwestia ta szczegółowo została opisana we wniosku Geodezyjnej Izby Gospodarczej do Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 roku) z Konstytucją. Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił prezentowaną w nim argumentację i wystąpił  do Trybunału konstytucyjnego o zbadanie zgodności ww. delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia z Konstytucją jako wniosku najdalej idącego zarówno w stosunku ww. regulacji ustawowej jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Zaprezentowane we wniosku konkretne przypadki dotyczące wykonawców prac geodezyjnych dowodziły niezbicie tego, że organy administracji stosują przepisy rozporządzenia w sposób niejednolity, dyskryminujący, dowolny i skrajnie niesprawiedliwy. Obecnie przyjęty system naliczania opłat, między innymi poprzez wprowadzoną koncepcję współczynników zawartych w tabelach opłat przytoczonego wyżej rozporządzenia, jest bowiem zależny w dużej mierze od indywidualnej interpretacji dokonywanej przez pracowników ośrodków powiatowych. Jak wynika z założeń nowelizacji stan ten nie ulegnie zmianie, mimo, że godzi w polskie wartości konstytucyjne. Być może ponowne wystąpienie z ta sprawą do Trybunału Konstytucyjnego, skłoni administrację do większej refleksji, która powielając obecnie funkcjonujące rozwiązania chce stwarzać jedynie pozory państwa prawnego.

3.     W obowiązującym stanie prawnym, odpłatne jest:

a) udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych obejmujących zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej;

b) udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w ustawowo określonej skali;

c) udostępnianie map ewidencyjnych, zasadniczych, topograficznych i ogólno-geograficznych w ustawowo określonych skalach;

d) udostępnianie innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

e) wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;

f) wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (por. art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, Dz. U. Nr 76, poz. 489, ze zm. oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Dz. U. z 2013 r. poz. 235).

Tymczasem w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 roku), którego treść zgodnie z założeniami ma być wzięta po uwagę przy projektowanej nowelizacji, wyróżniono pięć podstawowych kategorii opłat:

a) za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

b) za czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu;

c) za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie;

d) za poświadczenie zgodności opracowań geodezyjnych lub kartograficznych z dokumentami znajdującymi się w zasobie oraz udzielenie informacji przez udostępnienie kopii map, danych kartograficznych w formie cyfrowej;

e) za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

                        Regulacja art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego wskazuje zatem w obecnym stanie prawnym inny katalog czynności, które podlegają odpłatności, aniżeli rozporządzenie, które formalnie po dziś dzień nie zostało uchylone. Przykładowo przyjęcia wykonanych opracowań do zasobu nie sposób uznać, ani za udostępnianie danych i informacji z zasobu, ani też za czynności związane z tymże udostępnianiem.  Na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pojęcie „czynności związanych z prowadzeniem zasobu” nie zostało w żaden sposób zdefiniowane, zgodnie jednak z art. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez określenie „prace geodezyjne” rozumie się m. in. zakładanie i aktualizację baz danych. Na wykonawców prac geodezyjnych ustawodawca nakłada obowiązek ich zgłaszania do właściwych organów przed przystąpieniem do ich wykonania, a po ich wykonaniu do przekazania powstałych materiałów i informacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast, jak wynika z art. 40 ust. 3 ww. ustawy: „Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym” w zakresie zasobów powiatowych należy do starostów. W konsekwencji czynności gromadzenia i kontroli opracowań przyjmowanych do zasobu stanowią czynności odrębne w stosunku do czynności związanych z prowadzeniem zasobu, a jak wynika z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b tylko one stanowią czynności odpłatne, co nie pozwala na przyjęcie, iż mieszczą się one w katalogu czynności odpłatnych związanych z prowadzeniem zasobu. W przedmiotowym artykule ustawodawca nie zastrzegł, jakoby gromadzenie (tj. przyjmowanie do zasobu) i kontrola przyjmowanych opracowań stanowiły czynności odpłatne. W konsekwencji, zgodnie z obecnym stanem prawnym czynności związane z prowadzeniem zasobu nie są już czynnościami odpłatnymi. Ustawodawca uchylając art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zrezygnował z pobierania opłat za te czynności, przyznając przymiot odpłatności jedynie czynnościom związanym z udostępnianiem danych i informacji.

                        W świetle obowiązującego art. 40 ust. 3c ustawy treść art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b - delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego - należy rozumieć w ten sposób, iż przepis ten upoważnia Ministra do wydania rozporządzenia, w którym określi on wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez które to czynności należy rozumieć jedynie czynności wymienione w art. 40 ust. 3c, które mają charakter odpłatny. Tylko taki sposób wykładni pozwala bowiem na przyjęcie, iż będąca przedmiotem analizy regulacja jest zgodna z Konstytucją. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić samoistnego źródła nałożenia obowiązku o charakterze publicznoprawnym.

            W konsekwencji w zakresie, w jakim rozporządzenie Ministra Infrastruktury nakłada opłatę za czynności inne, aniżeli wymienione w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest ono niezgodne z ustawą, jako aktem wyższego rzędu. W założeniach wyraźnie należało zatem podkreślić, iż projektowana regulacja nie może być w tym zakresie wzorowana na obecnie obowiązujących przepisach.

4.    Wątpliwości budzi również stosowany obecnie system naliczania opłat w przypadku pobierania przez wykonawców prac geodezyjnych danych oraz materiałów w ramach dokonanego przez nich zgłoszenia pracy geodezyjnej. Udostępnione informacje oraz materiały mają wówczas charakter roboczy, nieuzasadnione jest zatem pobieranie od nich opłaty. Nadto po wykonaniu pracy geodezyjnej i włączeniu jej do państwowego zasobu, tak sporządzony przez wykonawcę materiał stanowi dopiero podstawę do pobierania opłat od ludności za wydane wypisy i wyrysy. Obowiązek wykonawców prac geodezyjnych do poniesienia opłaty za pozyskiwanie nieaktualnych danych roboczych, które w żadnej mierze nie stanowią wypisów i wyrysów z aktualnej ewidencji gruntów i budynków, winien być zatem zniesiony.

           Nadto, przepis art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, iż do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności organizowanie i finansowanie prac geodezyjnych i kartograficznych, administrowanie państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym i jego aktualizacja. Prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz dysponowanie środkami powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zakładanie i aktualizacja mapy zasadniczej, w myśl art. 7d ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, należy do zadań starosty. Pobierane od wykonawców prac geodezyjnych opłaty zasilają Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, którego środki przeznaczone są z kolei na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co powoduje znaczące przerzucenie ciężaru utrzymania ewidencji gruntów i budynków, która finansowana winna być z budżetu państwa, na podmioty prywatne. Pobierane od geodetów opłaty stanowią w istocie daninę o charakterze podatkowym, której pobór nie znajduje żadnego uzasadnienia poza uzasadnieniem fiskalnym, bowiem koszty modernizacji i założenia ewidencji gruntów i budynków oraz weryfikacji danych ewidencyjnych zostały już pokryte przez właścicieli gruntów i budynków i będą nadal pobierane od podmiotów prywatnych występujących o wydanie wypisów i wyrysów z ewidencji.

                        Dodatkowo, jak wskazuje się w założeniach do projektu nowelizacji, przy ustalaniu podstawowych stawek opłat mają być brane pod uwagę roczne koszty gromadzenia, utrzymywania, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych i materiałów. Środki te winny służyć uzupełnieniu środków budżetowych na te cele, a nie generowaniu przychodów. W tym względzie założenia projektu nowelizacji powinny odnosić się precyzyjnie do zasad finansowania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności wskazywać jaki jest udział – wnoszonych za korzystanie z jego zasobów – opłat w jego utrzymaniu i aktualizacji.

5.    Założenia zmiany ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w części dotyczącej art. 40 tej ustawy wskazują między innymi, że opłaty będą pobierane za udzielanie licencji na przetwarzanie danych i materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, choć ani w przepisach ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani też jej nowelizacji nie przewiduje się takiej formy udostępniania danych oraz trybu takiego ich udostępniania. Sformułowanie „udzielenie licencji na przetwarzanie” sugeruje natomiast, iż w założeniach nawiązuje się do instytucji licencji w rozumieniu ustawy Prawo autorskie.  Brakuje natomiast w założeniach nowelizacji  szerszej refleksji czy i jeżeli tak, to w jakim zakresie, składające się na państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny dane i inne materiały stanowią utwór w rozumieniu Prawa autorskiego, który w ogóle podlega reżimowi ww. ustawy. W przypadku zaś pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, powstaje kwestia czy Skarbowi Państwa przysługuje w tym przypadku status twórcy, mimo, że przykładowo na opracowaniach geodezyjnych oraz innych materiałach w tym charakterze uwidoczniono na egzemplarzach utworu nazwisko wykonawcy pracy geodezyjnej. Przeniesienie własności egzemplarza utworu nie powoduje natomiast przejścia autorskich praw majątkowych do utworu. Na uwagę zwraca również fakt, iż w świetle art. 4 pkt 2 ustawy Prawo autorskie nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole.

            Wprowadzenie instytucji udzielania licencji na przetwarzanie danych i materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego rodzi również pytanie o krąg podmiotów, które będą mogły lub musiały z takiej licencji skorzystać, szczególnie przy zakrojonym dość szeroko w założeniach nowelizacji pojęciu przetwarzania danych i innych materiałów, co sugeruje między innymi, że wykonywanie na tych materiałach i danych prac geodezyjnych przez geodetę uprawnionego jako wykonawcy pracy geodezyjnej wymagałoby również posiadania stosownej licencji. Założenia nie dają odpowiedzi również i na to pytanie.

6.     W założeniach nowelizacji wskazuje się, że podstawowe stawki opłat, które określi ustawa, zostaną ustalone dla odpowiednich rozliczeniowych porcji danych w postaci elektronicznej oraz dla odpowiednich jednostek rozliczeniowych materiałów zasobu w postaci nieelektronicznej, zwanych dalej „jednostkami rozliczeniowymi”.  Nie precyzuje się natomiast w żaden sposób tego, co wydaje się kluczowym zagadnieniem z punktu widzenia ustalenia przedmiotowej opłaty, co stanowić będzie takową jednostkę rozliczeniową.

           Zgodnie ze stanowiskiem TK zawartym w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. K 30/12 „Opłata za czynności geodezyjne i kartograficzne jest niewątpliwie opłatą administracyjną za czynność urzędową, opartą o reguły wzajemności (i częściowej ekwiwalentności) świadczenia, będącą jednocześnie przymusowym bezzwrotnym świadczeniem pieniężnym o charakterze publicznoprawnym, stanowiącym dochodów państwowego funduszu celowego lub dochód samorządu terytorialnego, nakładanym jednostronnie i władczo przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia środków na wykonanie zadań publicznych”. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się zatem ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Wymiar opłaty z założenia nawiązywać winien zatem do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi udostępniania materiałów i danych przez organ administracji, a nie bliżej niedookreślonych jednostek rozliczeniowych czy też „rocznych kosztów gromadzenia, utrzymywania, aktualizacji zbiorów danych i materiałów”. Te ostatnie bowiem pokrywane powinny być ze środków budżetowych.

7.    Wreszcie, utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 5 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z ogłoszeniem wyroku TK z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie K 30/12 w konsekwencji spowoduje utratę mocy obowiązującej również samego rozporządzenia z 2004 r. Jak wynika z wyroku TK z dnia 25 czerwca 2013 r. „W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe (podkreśl. moje).” W założeniach projektu takich reguł intertemporalnych w ogóle się nie przewiduje.